改革开放40年间，我国高等教育发生了翻天覆地的变化。从“千军万马过独木桥”，到如今已然成为大众教育；从“相对落后”到“规模第一”；从“大扩招”到“内涵发展”……我国正在实现从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越。

1998年12月24日，教育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出“积极稳步发展高等教育，加快高等教育改革步伐”。次年6月公布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》指出，要“调整现有教育体系结构，扩大高中阶段和高等教育的规模”。

山东省抓住国家扩大高校招生规模的历史机遇，实现了高等教育跨越式的发展。扩招前的1998年，山东省高等教育毛入学率是8.28％，比全国的9.76%低1.48个百分点；2017年，山东省高等教育毛入学率为51.35%，比全国的45.7%高出5.65个百分点。山东考生入学机会超过了全国的平均水平，高考录取率位居前列，从2008年起基本解决了山东孩子上大学难的问题。

我国改革开放的40年，是高等教育改革发展的40年。说起高等教育领域内影响最大、意义最深远的事件，第一件是1977年恢复高考，第二件莫过于1999年的高校扩招。1999年6月发布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》明确提出：“通过多种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率从现在的9%提高到15%左右。”此后的十几年时间里，高校招生人数大幅度增加，高等教育驶入了高速发展的快车道，实现了从精英教育向大众教育的跨越式发展。

在纪念改革开放40周年之际，记者采访了山东省教育厅原巡视员宋承祥，请他介绍一下，在扩招的历史大潮中，山东省的高等教育是如何发展的，取得了哪些历史性的突破。

记者：请您介绍一下，当时是在什么样的大背景下，国家出台了扩招政策的。

宋承祥：1999年开始，中国高校招生规模快速扩大，被简称为“扩招”，其规模之大，持续时间之久，是世界高教发展史上绝无仅有的，因此也备受全世界业内专家学者的高度关注。现在回顾起来，至少有三个方面的原因促成了这次扩招。

首先，从国家的政治和经济层面来看，我国正处于经济转型时期，需要加快结构调整和产业升级。1992年的邓小平南巡讲话，积极肯定了改革开放和市场经济。国企开始了大规模的改制行动，政府开始精减人员，国内出现了大量的下岗职工。20世纪90年代前期，中国经济过热，通货膨胀率高升。与此同时，经济增速也大大放缓，国内需求疲软。国际上，东南亚金融危机于1997年下半年开始，1998年愈演愈烈。面对复杂的国内外形势，1998年11月，经济学家汤敏以个人名义向中央提交了一份建议书《关于启动中国经济有效途径——扩大招生量一倍》，建议中央扩大招生数量。在这份建议书中，他指出了5点扩招的理由：“一、扩大高校招生每年可增加一千亿元左右的消费需求；二、扩大高校招生可部分缓解当前就业压力；三、通过挖潜与增加投资，我国现有大学有能力承担招生量增加一倍的任务；四、配合助学贷款系统，大部分群众愿意也能够承担全额学费；五、扩大高校招生对提高民族素质、加强我国在知识经济时代的竞争力必将产生深远影响。”汤敏的建议很快被采纳，中央很快制定了以“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”为目标的扩招计划。

第二个方面，从高等教育自身来看，自1977年恢复高考制度以来，经过了拨乱反正、恢复整顿、稳步发展、管理体制改革等，已进入巩固提高期。通过管理体制改革，解决了条块分割的弊端。在办学体制上，进一步打破了国家包揽办学的旧格局，形成了一个以公办高校为主，民办高校、民办公助、与境外合作办学等多种办学形式共存的办学格局。这些在一定程度上为扩招做出了准备。

当时山东省的高等教育工作，尽管由于历史的原因，整体水平较弱，但主动发展的动力很足。当时在全国率先提出“三重点”（重点学科、重点实验室、重点学科带头人）建设，实行教学指导委员会检查评估制度，启动了教学内容和课程体系改革立项工作，开展了教学工作评估，高等教育教学管理工作可谓是既轰轰烈烈又扎扎实实。至此，高等教育加速发展的内在需求已经逐步形成。

山东省是人口大省、教育大省，素有重视教育的优良传统。但山东省的高等教育一直处于落后的地位，无论是总体规模还是水平，与东部沿海省份比较，有着很大的差距。与之形成强烈反差的是山东的基础教育长期处于全国的领先地位。山东的国民生产总值一直处于全国的前列，从战略高度思考，也迫切需要一个强大的高等教育体系来支撑经济社会的可持续发展。山东的高等教育工作者把扩招看作是山东高等教育振兴发展的最后一次机遇，若再错过，可能就真的要落后下去了。

第三方面，人们接受高等教育的强烈需求。随着改革开放，人们的观念转变了，生活水平提高了，接受高等教育的需要日益强烈。对于家庭来说，由于受传统文化影响，家长对子女的成长和未来发展格外重视。读书改变命运是中国百姓的共识，尤其是农民的孩子，这几乎是他们走出农村、走出大山的唯一出路。1996年，中国高等教育试行并轨招生，高校学费开始增长。1997年高校全面并轨，学费年增长幅度达到了30％，甚至50％。到2000年，一直由国家“全包”的师范专业也实行了收费上学。但是招生收费并轨并没有影响百姓上大学的愿望。

记者：对这一政策的出台，当时在教育界和社会上引起了什么样的反响？

宋承祥：1999年6月16日，原国家计划发展委员会和教育部联合发出紧急通知，决定1999年中国高等教育在年初扩招23万人的基础上，再扩大招生33.7万人，这样普通高等院校招生总人数达到153万，招生增幅达到42%。当时全国各大新闻媒体均以“今年全国高等教育招生大幅增加”的通栏标题予以报道,引起了社会各界的强烈反响。社会各界、考生和考生家长普遍赞同和热烈欢迎扩招政策。一时间，高校扩招成为1999年最受老百姓欢迎的教育政策。在教育系统内部的反应则是仁者见仁，智者见智，站在不同的角度分析则会得出不同的结论。高校的感受可谓喜忧参半。高兴的是通过扩招，将会给高校带来发展机遇，更多的担心则是面对突然来临的扩招，学校准备不足，办学条件面临巨大压力，教学、管理、后勤服务一时难以适应，怕影响教学质量，怕出问题。尽管如此，高校仍能从全局和战略高度认识扩招，给出了积极的响应，普遍认为，“让更多的人多读点书，不仅有利于提高全民素质，而且对启动内需也有好处”。

记者：面对短时间内招生数的大幅度增加，各高校在办学条件、师资力量、学校管理等方面面临着哪些挑战和困境？

宋承祥：这次扩招，从高校内部看是没有做好准备的，至少没有做好充分的准备。1999年扩招后，高校的在校生为225809人，比1998年的187473人增加了20%；2000年在校生比1999年增加了35%，2001年在校生达到了449360人，同比增长了48%。短短3年时间，在校生增加了一倍多，可以想象每个高校将承受多么大的压力。

伴随着在校生人数的暴增，尽管高校都尽力采取了积极的应对措施，但办学基本条件不可能短时间得到补充，即便是有充足的资金，像师资队伍、图书资料、校舍等也不可能在短时间内得到充分的补充，何况高校办学资金一直是不充足的，因此扩招后高校办学条件各项指标产生了不同程度的下降，师生比由1998年度的1：9.11增加到2005年度的1：18.12。由于仓促的扩招，普通高校没有按学生人数增加相应的教师人数，虽然高校扩招以来，高校教师人数也有所增加，但师资短缺仍然非常严重。比较1998年和1999年的招生数和教师数可知，这两年招生数增加47.3%，教师数仅增加4.6%。因此，教师的教学工作量必然陡增，高等教育的教学质量无法保障。同时，生均图书由1998年度的132册减少到2000年度的96册；生均校舍建筑面积由1999年的96平方米减少到2000年的84平方米。

由于教学设施设备短缺，从上午8:00至晚上9:00，教室多被排满，上大课也很普遍。教师的授课时间从以前的每周6学时增至12学时，甚至超过24学时。教学设施如实验室、图书馆、图书和教室等都无法满足学生及教师的需求，不得不延长开放时间，有的高校实验室甚至是24小时开放。

那些年高校的发展确实经历了无数的挑战，常有高校因资金紧张向主管部门求助，也有高校因条件问题被学生举报，还有新建校舍工期紧张向有关部门告急……令人感动的是，大家总是齐心协力积极想办法去克服种种困难。那个时期，省领导常常现场办公，研究高等教育发展规划，协调解决高校遇到的教育教学环境、校舍建设等具体困难和问题，为高校的发展把关定向，为应对高校扩招带来的一系列教学、管理问题保驾护航。

记者：面对这些困难，山东省出台了哪些配套措施，特别是在提高教学质量方面，有哪些举措？

宋承祥：扩招只是第一个环节，学生招进学校，要有住宿、吃饭、上课的地方。应对和适应扩招需求，主要是做了两个方面的工作：一方面是对外扩大高等教育的容量，完善办学条件；第二方面是对内改革挖潜，提高效率，保障质量。

记者：请您详细介绍一下对外拓展增容方面，做了哪些工作？

宋承祥：对外拓展增容方面做了四项工作。

第一，高校建设新校区。1999年以来，全省扩建新校区17.8万亩，完成校舍建筑面积5077.45万平方米。高校占地面积由1998年的2.71万亩扩大到20.51万亩，建筑面积由1998年的764.98万平方米扩大到5842.43万平方米。

山东省新校区建设规模最大的是济南市长清大学园区。2003年10月24日，首家进驻济南长清大学园区的山东师范大学举行新校区建设开工典礼。大学园区建设可谓一波三折，由于受国家土地政策的影响，整个长清大学园区的所有高校建设一度被叫停。记得2004年春节后上班的第二天，当时分管教育工作的王军民副省长亲临现场召开会议，协调大学园区建设问题。在扩招大背景下，学校现有的条件已经被充分利用，当时的大学新校区建设迫在眉睫，错过了时机，就会影响下一年新生的入学时间。

第二，新增设高等学校。1998年我省共有高校49所，2017年达到145所。

第三，依托现有本科高校试办独立学院。独立学院是特殊历史时期借用社会力量兴办高等教育的典型案例。这一工作从1999年国家开始试点，我省先后举办了中国海洋大学青岛学院、青岛理工大学琴岛学院、烟台大学文经学院等12所独立学院。2017年山东省独立学院在校生93690人，为扩招做出了积极的贡献。

第四，积极改善办学条件。1999年以来，普通高校新增专任教师91274人，教师队伍由1998年的20581人增加到2017年的111855人；图书由1998年的2481.99万册增加到2017年的18059.8万册；教学科研仪器设备由1998年的117000万元增加到2017年的2501500万元；固定资产投资总额由1998年的506000万元增加到2017年的12927000万元——基本实现了在校生规模的扩张与办学基本条件的同步增长。

记者：在对内改革挖潜增效方面又做了哪些工作呢？

宋承祥：归纳起来也是四方面的工作。

第一，积极推进高校管理体制改革。1999年6月13日《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》发布后，山东高等教育以省委、省人民政府《关于贯彻〈中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定〉的意见》为指导，积极推进高校管理体制改革，坚持共建、调整、合作、合并的原则，优化教育资源，发挥规模效益。以高校合并与升格为主要标志的体制改革，大大促进了高等教育办学形式的多样化，提高了高校的办学效益。

第二，加强内部管理、改革与制度建设。山东省教育厅狠抓高校的规范管理，准确定位省属高校应用型人才的培养目标，优化人才培养结构；实施“万人计划”“青年教师成长计划”，加强教师队伍建设，提升整体素质水平；加强课程体系建设、学分制改革，不断深化教学改革；实施卓越工程师、卓越法律人才、卓越医生等教育培养计划，创新人才培养机制；实施省级教学指导委员会专家指导、咨询、协调、督导制度；在全国率先开展本科高校教学基本状态数据采集工作，实现本科高校教学状态数据采集全覆盖。在教育部第一轮本科教学评估中，我省参评高校有32所，取得了28所优秀、3所良好的成绩，优秀率达87.5%，位居全国前列。

第三，实施特色名校建设工程。推进高校分类管理，启动特色名校建设工程。从2010年起，我省启动实施“高校内涵提升计划”，遵循“分类指导、特色推进、名校带动”的原则，按照应用基础人才、应用人才、技能人才三个培养方向，采取“政策引导、自我发展、财政扶持”的措施，用5~10年时间，着力打造3~5所应用基础型人才培养的特色名校、10~15所应用型人才培养的特色名校、20所技能型人才培养的特色高职高专院校，进一步引导全省各类高校合理定位，提高质量，形成特色，逐步形成层次类别清晰、布局结构合理、具有山东特色的高等教育体系。

第四，率先部署高等教育由外延发展向内涵发展的转型。从2003年开始酝酿，2005年我省率先在全国做出高等教育由外延发展向内涵发展转变的工作部署，坚持走高等教育内涵式发展之路，大力推进“高教强省行动计划”和“研究生教育创新计划”，加快高校重点学科、重点实验室、人文社科基地建设。

记者：19年的高校扩招，您认为是否可以划分出阶段，每个阶段有什么特征？

宋承祥：从全国招生数量看，1999年以来，总体上是逐年增长的趋势，称其为“19年的高校扩招”是合理的。

2012年4月，教育部发布的《全面提高高等教育质量的若干意见》明确提出，“走以质量提升为核心的内涵式发展道路。稳定规模，保持公办普通高校本科招生规模相对稳定”，此后的“高等教育规模增量主要用于发展高等职业教育、继续教育、专业学位硕士研究生教育以及扩大民办教育和合作办学”。至此，持续长达13年的本科扩招结束了。

1999年扩招以来，高等教育每年都有新情况，随时都面临新问题，一度被形容为“中国高等教育历史上波澜壮阔的大扩招”，每个管理者、参与者都饱受考验和洗礼。按每年扩招增量维度，整个扩招可简单分为两大阶段：

一个阶段是1999—2009年，我们称之为快速扩张期。1998年全国普通高等学校只有1022所，到2009年已增加为2305所。因此，普通高等学校的招生总人数也急剧增加，从约108万到639万人，增长率490%。山东省从1998年的6.3万人增加到2009年的50.1万人，增长率695%。这个时期高等教育的主旋律就是增长——学生快速增长，各项政策、制度快速出台，以超常规的举措应对超常规的增长。

另一个阶段是从2010年以后，为稳定发展期。高等教育进入内涵发展时代。党的十八大提出要“推动高等教育内涵式发展”，不断提高教育质量；党的十九大报告将“推动”提升为“实现”，这是从柔性号召到刚性要求的变化，是高等教育发展方式的刚性转变。个别高校管理者的思想还习惯性停留在外延式发展的思路上，还有的高校存留试图赶上规模扩张、校名更改、土地扩大、层次升格等最后一班车的想法——对于这些高校而言，这无疑是一个红灯信号，发展方式再不转变就会在新一轮的改革发展中落伍了。

划分高等教育发展阶段的另一个维度是按美国著名的教育社会学家、原加利福尼亚大学伯克利分校高等教育研究中心主任马丁·特罗教授在1962年提出的精英、大众、普及的教育阶段理论。根据马丁·特罗的理论，在整个人口中，若18—22岁年龄段中高等教育的毛入学率低于15%属于精英教育阶段，毛入学率大于15%小于50%为大众化阶段，毛入学率大于50%则为普及化阶段。

我省高等教育从1999年到2018年的发展历程是最具代表意义的时期。它横跨了高等教育发展全部阶段，即精英教育的末期、大众化教育时期、普及化教育的初期。

快速发展的后精英教育阶段（1999—2000年）：

之所以称作“后精英教育阶段”，是因为这两年是精英教育的最后两年，此前都属于精英教育阶段。要解释“快速发展”，还是先看1978—1991年13年间的发展情况：山东省高等教育毛入学率由1978年的0.78%增长到1991年的2.61%，13年增长了1.83个百分点，增长是比较平缓的；1992年开始加速，到1998年达到了8.21%，6年的时间增长了4.53个百分点。

经过1999年到2000年两年的扩招，普通高校招生规模由1998年的6.3万人增加到2000年的18.35万人，在校生规模由18.75万人增加到30.38万人，2000年山东省高校招生数量和在校生规模增长幅度均高于同期全国平均水平，首次实现了超越全国平均水平的突破。

快速发展的大众化教育阶段（2001—2016年）：

2001年，我省的毛入学率达到15.46%，这是山东省由精英教育向大众教育跨越的第一年。这意味着高等教育的功能将随之发生重大转变，即由就业教育转向了就业预备教育。以往上大学就等于“身份与就业”的局面不再存在，这种“宽进严出”的大众化教育更加重视素质教育。

这一时期，高等教育办学主体多元化（有公办高校、民办高校和独立学院），办学形式多样化（有中外合作办学、中外合作专项、校企合作订单培养和软件工程服务外包等），教育目标多样化（有研究型、应用基础型、应用型和技能型），管理体制多样化（政府简政放权，管评办分离，学校依法办学、自主管理、民主监督、社会参与；民办体制、社会力量办学体制等），教学内容形式多样化。学校的规模一般都在万人以上，最多在4万人以上。每个学校都是一个由学生和教师所组成的寄宿和走读相结合的大学城。

巩固发展的普及化教育阶段（2016—2017年）：

2016—2017年，我省高等教育进入普及化阶段，在校生增长幅度在逐渐缩小。这是扩招后增长的惯性与我省人口结构变化、适龄青年减小等因素结合促成的。这就意味着，我省高等教育普及化的基础是不稳定的，内涵建设任重道远。

记者：19年里高等教育实现了前所未有的跨越式发展，前面您已经介绍了山东高校在校生的增加以及毛入学率的增长，其他方面还有哪些突出的变化？

宋承祥：山东高等教育的变化体现在许多方面。

第一，以改革创新引领高等教育取得重大突破。扩招以来的19年也是高等教育改革创新的19年。19年来，我省坚持以改革创新促事业发展的理念，陆续出台了《关于高等教育加快发展深化改革为经济建设服务的意见》《关于深化高等教育改革的若干意见》《关于推进高等教育综合改革的意见》，高等教育的规模、结构、质量、效益等方面都有了明显提高。

第二，教育保障能力明显增强。教育经费投入不断加大，“十二五”期间，全省公共财政教育支出7186.84亿元，年均增长16.71%。2015年财政性教育经费占教育总经费的84.08%，比2010年增长6.84%。学校基础设施进一步完善。

第三，教育服务能力显著提升。“十二五”期间，全省普通高等教育培养本科及以上毕业生115.05万人，为经济和社会发展提供了有力的人才和智力支撑。高校创新能力明显增强，优势特色学科建设成效显著，科技服务水平进一步提升，为我省经济转型发展、创新驱动发展做出了积极贡献。

第四，高等教育质量工程建设成效显著。扩招以来，我省紧紧围绕人才培养质量，采取了一系列切实措施，取得了可喜的成绩。教育教学改革立项研究、评奖工作大大调动了教师的积极性，激发了内在活力。特色名校建设工程得到教育部高教司主要领导的高度评价，高等职业教育质量名列全国第一方阵。国家学信网依托学籍学历数据库开展了实名调查，由普通高校毕业生或在校高年级学生对本校评价打分。调查从2011年10月开始，截至2013年5月份，覆盖了全国31个省2477所普通高校，有97.8317万名本专科学生参与。各省市学生满意度排名山东居第一名。该调查事先没有布置，排名不与任何待遇挂钩，学生自愿参加，没有任何功利因素，因此调查结果是比较客观真实的。

第五，依法治教迈出重要步伐。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出建设中国特色现代大学制度，并要求加强高等学校章程建设。我省积极推动高校章程建设工作，2015年7月全省高校全部完成了章程制定工作。章程的建立是一个巨大的进步，它使得高等教育领域推进依法治教、依法治校有了依据。

记者：您长期从事全省高等教育的管理工作，积累了丰富的经验。您如何评价高校扩招及其对高等教育发展的影响？

宋承祥：扩招的确对我国的社会和高等教育的发展产生了非常大的影响。

第一，扩招促进了观念的转变。扩招以超常规方式快速完成了中国高等教育由精英教育到普及化的进程，这使得这一代高等教育工作者有机会横跨三个大的教育阶段，面临不同规模、不同社会背景、不同目标的要求。大家的观念首先发生了与时俱进的转变，在实践中不断解放思想，更新观念，增长才干，应对不同阶段出现的问题，完成高层次人才培养的光荣使命。尽管过程很辛苦，有时也很困惑、很被动，甚至很痛苦，但成长和进步也体现在其中了。

对于学生和学生家长而言，上大学的机会由小到大，高教资源由精英独享到大众共享，高等教育由政府投入为主到成本分摊，毕业后的就业由派遣到竞争上岗到激烈竞争——所有这些都打破了原来的思维定式，促使大家不断更新观念，以适应社会的发展变化。

第二，扩招给中国高等教育跨越式发展带来难得的机遇。从某种意义上讲，扩招给中国高等教育发展带来了强大的动力。当年的扩招，许多专家认为是在冒险，但这是国务院的决定，必须落实。此后的十几年，这项事业走向了一条不断遇到困难、不断克服困难的超常规发展之路，依靠集体智慧，在发展中获得了更多的社会资源。这也是典型的中国特色社会主义的优越性所在——集中力量办大事。发展是硬道理，发展中的问题靠发展来解决。大规模扩招提升加速了教育发展进程。如果按部就班地发展，一则中国的高等教育发展会滞后十几年乃至几十年，二则有可能会错过历史的机遇。比如高校扩大规模使用的土地，如果拖到现在，就不可能获得足够的校舍面积。

第三，扩招有利于促进教育均衡发展和素质教育。教育的发展在不同的时期有不同的要求。在新的历史时期，教育公平作为社会公平的重要基础，被摆在了非常重要的位置。扩招使得考入大学的机会大幅度增加，为素质教育创造了一个良好的外部环境，孩子、家长压力相对减轻。招收的人数增多，也给制定多元录取政策提供了空间。随着考试、录取政策的调整完善，教育的均衡发展和素质教育将得到更多、力度更大的政策支持。

第四，扩招直接或间接产生了一些问题，有些甚至是严重的问题。扩招曾一度带来高校办学资源的全面紧张，给教学管理带来巨大压力。学校教学和生活条件的不足成为一些高校稳定问题的新因素，一些学校由于扩招造成学校教学条件下降，导致教学质量滑坡，还有的学校存在学费问题、高校毕业生的就业困境等问题。今天看这些问题似乎感受不到其严重性，因为这些问题已经得到不同程度的解决，已经不可能再造成系统性风险了，但在当时，这些问题都非常严峻，稍有不慎，都会演变成颠覆性的大问题。当时的那种担心、忧虑等复杂心情，真的难以表达，没有亲身经历过，是无法准确体会到的。

采访结束时，宋承祥深有感触地告诉记者，中国的改革开放得益于邓小平理论。中国高校扩招这只大船历经大风大浪、艰难险阻，终得平安靠岸，收获了共和国高等教育的跨越式发展，同样是践行了邓小平的理论：发展是硬道理，是解决一切问题的关键。

嘉宾简介：宋承祥，1956年出生。2005年3月至2015年6月，任山东省教育厅副厅长。2015年6月至2016年4月，任山东省教育厅巡视员。长期从事高等教育管理工作，兼做高等教育研究工作、中国电子劳动学会校企合作促进会会长。曾主持山东省经信委信息化工程重大项目“基于SaaS的山东省高等教育信息服务支撑平台”研发工作，主编《山东省高等教育中长期发展战略研究报告。

责任编辑：王骄